制衡清朝的新军的财政问题：新军军费其实非军费
纵观甲午之战前后的清廷财政状况，会发现其实当时清廷的财政制度和经济状况根本无力支持一场现代化的海战。清廷一直坚持的量入为出的财政政策以及混乱的财政管理体制造成了中央政府在面临战争等紧急状况的时候无法有效地调拨和集中财力来应对局面。纵然北洋舰队在战力上能够与日本相抗衡，但是由于中央财政贫弱无力解决后勤保障、弹药供应等问题，在海战中失利也是必然的。
清朝国家财政的运转主要是靠推行解款协拨制度。该制度对于中央支配和控制各省收支有重要意义。在此制度下,中央统计的各项收入数字只是地方每年分两次上报户部的收人数额,而并不能表示各地实解国库的税收数目。这些上报中央的收人以货币或实物的形式分存于地方,等待户部的调拨。上报总数中的一部分由各省留作地方开支(称为存留),第二部分按照常例作为京饷上缴国库或根据户部的指示解给其他省派用,第三部分则以协助款项的形式调拨他省(即协饷或称协款)。布政使司每年春秋两季把本省当年实存银数和第二年应需开支的官兵俸饷预先估算造册,称为清册,由督抚咨送户部。每年冬季,各省督抚必须预先估算第二年应支俸饷银两,造册咨报户部,称为冬估。户部对清册和冬估册进行审核,然后确定对各省协济的银数。
这一制度是与地方经理税收、中央财政与地方财政无严格区分的状况联系在一起的,而这样的状况很难避免地方把持财源。户部依靠中央的权威命令地方解拨,通过布政使司来牵制督抚,从而节制地方财政,使其统一于中央集权的财政体系中,这样的制度对中央权威的依赖性太大。如果中央的权威能够有效节制地方政府,就能保证实拨实解;反之,如果中央的权威低落,地方完全可以找出种种借口来使应解的数目大打折扣,或根据自己的利益决定解款方向。甲午战前,地方财权的膨胀正是对解款协拨制度效用的破坏,也使它的弊端更明显地显露出来。解款协拨制度还有一个弊端,就是如果某地收人有限,不能按指示解款,而某项建设又必须依靠这笔解款,同样会形成有拨无解的情况,从而导致对建设进程的阻碍作用。
这两个弊端在北洋海防建设过程中都有表现, 北洋筹建之时,其经费重要来源之一厘金己由地方督抚支配,中央权威的低落、地方财政的膨胀使解款协拨制度的弊端更明显地表现出来,地方督抚主要以自己利益为进退,决定解款方向,北洋受害不浅。李鸿章在光绪五年十月即指出江苏、广东、福建三省厘金分毫无解的原因是“该省自行留用”。第二个弊端，即个别省收人萎缩时,难以实拨实解。如浙江厘捐原以丝捐为大宗,但由外洋蚕桑年盛一年,厘捐逐年减收,不敷拨解。浙江省厘金项下岁拨北洋经费40万两白银,减为32万两后仍不能实解,其实每年实解不过10余万两。
在“量入为出”的传统财政收支平衡原则指导下,清政府虽然有清册和冬估册这类类似财政预算的手段,却远不能与编制近代的收支预算相比,直到宣统三年(1911年)清廷才第一次编成近代形式的预算。这样的制度难以对突发事件导致的紧急财政需要做出迅速反应,尤其是当它和光绪年间库储空虚的状况以及上文提到的解款协拨制度的弊端相结合时,其弊病就显而易见了:一旦某地有突发性事件发生,在库储空虚的情况下,中央就不得不“视轻重缓急”挪款救应;即使没有中央的命令,地方有时也不能坐等别省协款,而不得不将应解出之款截留派用。在当时，北洋海防款项是一笔不小的数目,往往被视为可缓之款调走救急。李鸿章督办北洋后,首先的一笔巨款的挪用就是左宗棠规复新疆之事。光绪五年,平定西睡,在此期间,海防经费中很大的一部分被用于抵拨西征军饷或偿还西征所借洋债。光绪元年至六年,北洋饷银就“拨给滇案衅款银”20余万两,“借拨河南买米银”4万两,“拨给山西、河南两省贩款银”20万两,“拨给京师平果不敷价银”7.5万两,“拨给直隶贩抚各属运米脚价银’1万两,“拨给河间等处井工银’4万两,惠陵工程4万两等等。光绪十五年亦曾从“海军续拨项下暂借20万,充山东河工之用’。对本已不足额的海军经费而言,这些调拨无疑是雪上加霜。
北洋海防筹办二十余载,到甲午战前已初具规模,不可谓没有成绩。然而二十余年中,北洋军费筹措一直举步维艰。虽然北洋海防用款一直是清政府财政支出的重要部分,但分析其供给状况,仍可发现很多问题。蒋廷黻曾言“李鸿章办海军第一个困难是经费,经费所以困难就是因为中国当时的财政制度,如同一般的政治制度,是中古式的”。而现代战争需要的是强大的国家动员能力和有效地后勤保障系统，清朝政府混乱的财政体制根本无力支持北洋水师这样一支新式海军在现代条件下打赢一场现代战争。
